加強港航立法 助力海南自貿區建設-新聞中心-海南網

  深度融入海洋強國韜略蘊含著海南全島大力發展港口和航運方面的種種舉措,其中與提供包括立法、執法與司法在內的法律保障息息相關。直面問題,立法應當先行。由國家和地方立法機關制定,并以強制力保證實施的港口和航運領域的行為規范是我們刻不容緩的任務。

海南门户网  習近平總書記“4·13”重要講話及中央12號文件將海南自由貿易試驗區(以下簡稱自貿試驗區)定位于四大功能——全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心、國家重大戰略服務保障區,深度融入海洋強國,打造成為中國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。不言而喻,深度融入海洋強國韜略蘊含著海南全島大力發展港口和航運方面的種種舉措,其中與提供包括立法、執法與司法在內的法律保障息息相關。直面問題,立法應當先行。由國家和地方立法機關制定,并以強制力保證實施的港口和航運領域的行為規范是我們刻不容緩的任務。

  一、建設海南自由貿易試驗區的港航立法保障之必要性

  作為海南自由貿易試驗區語境下的重要保障,港口與航運立法需要相輔相成、相得益彰,以實現港航一體化的終極目標。

  (一)建設海南自由貿易試驗區的港口立法之意義

  顧名思義,自貿試驗區的核心功能在于發展國際貿易,在這方面,海南的港口功不可沒。回眸歷史,被譽為“瓊州門戶”的海口曾作為東南亞貿易的重要商埠,相互承接著海上絲綢之路的每一驛站。雖經滄海桑田,如今仍與日本、朝鮮、馬來西亞、新加坡、泰國、印尼、科威特、沙特阿拉伯等二十多個國家和地區有貿易運輸往來,占全省吞吐量三分之一。值得關注的是位居第二的洋浦港,最早將開發區大面積交由外資承包,實行類似自由港式的封閉管理,占全省三分之一吞吐量。八所港排名第三,瀕臨北部灣,是環北部灣經濟圈主要的貿易港口,每年吞吐量約六百萬噸。盡管三亞港屬于小港,年吞吐量約80萬噸,但以其獨特的旅游優勢正在全力打造成為區域性的郵輪母港。

  上述四大港口能否滿足海南建設自貿試驗區的需求,加強和完善港口的法律保障乃是重中之重。《中華人民共和國港口法》(以下簡稱《港口法》)歷經13年的磨煉于2017年作了修訂,雖然有所進步,但在管理體制方面仍未有所突破,難以適應自貿試驗區的需求。在此方面,發達國家提供了有益的參照,由最高立法機關制定了完備的法律體系,加以規制港口的各種法律關系,美國的《河流與港口法》《深水港口法》,以及韓國的《港口法》《港灣公社法》等所構建的地方政府與公共企業協同治理模式,值得我們借鑒與移植。

  (二)建設海南自由貿易試驗區的航運立法之效應

海南门户网  航運法是以公權力介入航運市場的法律,包括市場競爭規則與反壟斷、外資準入機制等,從而干預市場和調控市場。我國目前尚未制定一部航運法法典,但制訂了相當數量的行政法規和規章,這些規范性文件起到拾遺補缺的作用。

  現行的國際船舶登記制度可概括為三大類:開放登記制度、半開放登記制度、嚴格登記制度,取決于船舶所有權、船員國籍、營業所在地、注冊資本的股份等方面的限制。我國實行的的是后者——嚴格登記制度,這顯然與自貿試驗區的宗旨相悖,為此2017年2月10日起施行的新《中華人民共和國船舶登記辦法》(以下簡稱《辦法》)賦予了自貿試驗區特殊待遇,放寬了外資股份限制,允許依法在區內設立的中資企業、中外合資企業、中外合作企業,乃至100%股份的外商獨資企業和港澳臺獨資企業的船舶注冊登記,但限定為“只能從事國際及港澳臺航行、停泊和作業”的國際登記船舶。上海自貿試驗區在《辦法》的基礎上還創設了保稅船舶登記制度。毋庸諱言,導致懸掛五星紅旗船隊減少的重要原因之一在于,中資船東為了規避因在國外購船,入境時必須繳納進口關稅及增值稅,從而選擇在避稅天堂——方便旗國家辦理登記。上海自貿試驗區的保稅船舶登記制度旨在鼓勵國際航行船舶登記港為“中國洋山港”,賦予船舶處于保稅狀態的優惠待遇。這一經驗值得海南借鑒,以吸引更多的中資、合資乃至外資船隊到海南的港口辦理國際船舶登記手續。

  二、建設海南自由貿易試驗區的港航立法保障之可行性

  主要表現在立法模式和主要內容的選擇。下文圍繞著制定《港口法實施細則》、加快航運法以及海南自貿試驗區條例或管理辦法的起草等維度提出建議。

  (一)制定《港口法實施細則》

海南门户网  前已所述,《港口法》于2017年作了修訂,在短時間內再次做出修訂的可能性甚微,為了闡釋《港口法》的某些較為模糊的意涵,與時俱進地出臺一部行政法規——《港口法實施細則》不失為一計良策,以解決現行“一城一港”囿于一隅的問題,取而代之跨區域管理的這種先進模式,例如在自貿試驗區范圍內統一管理,以滿足全島建設自貿試驗區的規劃、建設、維護、經營、管理相關活動的需求。目前全省已開發24個港口,形成北有海口,南有三亞,西有洋浦和八所,東有清瀾的“四方五港”格局。在此法律框架下,海口港處于全島自貿試驗區建設中的核心和旗艦地位;洋浦港、八所港和三亞港各顯異彩。除此之外,三亞的國際郵輪母港建設已被列入省“十二五”十大基礎設施工程,并取得了預期的成果,為海南自貿試驗區建設國際旅游消費中心夯實了基礎。

  (二)制定航運法的建議

  航運法被移植于中國的立法理念時,尤其是在外資準入方面其實是一個揚棄的過程。在這方面,中國自貿試驗區的準入狀況更為開放,并與《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》相互承接。例如后者已取消國際海上運輸公司限于合資、合作的限制,以及國際船舶代理須由中方控股的限制,這些需要在航運法立法時予以考慮。再如在國際船舶登記方面,前已所述,因其毗鄰東南亞,連接北部灣,背靠華南腹地,處于東南亞至東北亞國際海運主航線的中心位置,海南進出島貨運量的98%以上通過海上運輸完成,一旦海南建立自貿區,將成為中國最大的自貿試驗區,實施國際船舶登記制度是十分可行的,為此應當鼓勵國際航行船舶登記港為“中國海口港”,也就是說,船籍港的注冊地點可以選在海口市,進口的船舶處于保稅狀態,享受進口關稅及相關稅費的減免優惠待遇。

  (三)制定自由貿易試驗區相關條例或管理辦法

  目前已形成“1+3+7+1”共12個自貿試驗區組成的“雁陣”格局,其中上海、天津、廣東、福建四個自貿試驗區采用了初始階段以省級人民政府規章的形式出臺管理辦法,待成熟之后上升為地方立法——自貿試驗區條例的立法模式。河南、湖北、陜西、重慶、四川自貿試驗區尚處于管理辦法階段。浙江和遼寧自貿試驗區則直接制定了條例,基本沿襲了上海模式的總則、管理體制、投資、貿易、金融、監管和法治為基礎的體例,并在此基礎上體現各自的特色。對于海南自貿試驗區而言,制定相關條例或管理辦法是亟待解決的問題。除了汲取上述自貿試驗區成熟的立法經驗以外,還須符合海南自身的發展訴求。有關港航發展的內容可以置于“太平洋和印度洋的區域開放與合作”這一領域加以規制。

  (作者系法學博士生導師)

原標題:加強港航立法 助力海南自貿區建設-新聞中心-海南網

責任編輯:韓慧

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